ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ

Проблемы развития законодательства в сфере социальной защиты несовершеннолетних

О реальном положении детей, наличии и остроте детских проблем можно судить по данным статистики, социологических исследований, государственных докладов, докладов Уполномоченного по правам человека и др. Как отмечается в Стратегии 2012 - 2017 гг., только за 10 последних лет численность российских детей сократилась более чем на 6,5 млн. - с 31,6 до 25 млн. Там же говорится, что, по данным Росстата, в 2010 г. среди детей в возрасте до 16 лет доля малообеспеченных превышала среднероссийский уровень бедности. В наиболее уязвимом положении находятся дети в возрасте от полутора до трех лет, дети из многодетных и неполных семей, дети безработных родителей, дети-инвалиды, сироты, в том числе социальные. Ярким интегральным показателем условий жизни, развития и социального обеспечения детей является состояние их здоровья. На XVI Конгрессе педиатров России "Актуальные проблемы педиатрии" (2012) были приведены следующие цифры. Каждый десятый ребенок рождается недоношенным или имеет при рождении низкий вес. Ежегодно до 38% детей рождаются больными или заболевают в период новорожденности. С 2000 г. общая заболеваемость детей в возрасте до 14 лет увеличилась на 26,6%, а в возрасте 15 - 17 лет - на 97,8%. С требованиями школьных образовательных программ в полном объеме справляются не более 10% детей. Около 30% детей старшего подросткового возраста ограничены по состоянию здоровья в выборе профессии и трудоустройстве, до 30% юношей в возрасте 17 лет признаются негодными к военной службе. Более 40% подростков имеют заболевания, которые в дальнейшем могут ограничить возможность реализации репродуктивной функции. На состояние детского здоровья, как говорилось на Конгрессе, влияют условия и образ жизни детей: социально-экономические и школьные факторы, характер и качество питания и др.

Бедственное положение детей осознается и озвучивается. На протяжении последних 20 лет в многочисленных официальных документах - программах, национальных планах, концепциях, Стратегии 2012 - 2017 гг. - не только назывались причины бедности детей и семей с детьми, сокращения рождаемости, плохого здоровья родителей и детей, но и предлагались разносторонние конкретные и значимые меры по исправлению сложившегося положения, многие из которых так и не были реализованы.

Несмотря на отдельные существенные решения, принятые в интересах детей, в развитии законодательства отчетливо проявилась и противоположная тенденция. Снижались ранее установленные для детей социальные гарантии, умалялись уже приобретенные ими права (были снижены размеры ежемесячных пособий на детей и ужесточены условия их предоставления; изменились в худшую сторону правила исчисления пособий по беременности и родам, по временной нетрудоспособности и по уходу за детьми, были монетизированы социальные льготы для детей-инвалидов и т.п.), ответственность за социальное обеспечение детей передавалась с федерального на региональный или муниципальный уровни, сокращалось финансирование социальной политики или оно было заведомо недостаточным и др.

Известны случаи выхода беременных женщин на акции протеста в связи с изменением правил исчисления пособий по беременности и родам, приведшим к сокращению размеров соответствующих страховых выплат, голодовок родителей из-за невозможности устроить детей в детские дошкольные учреждения и т.п. СМИ ежедневно обращаются к населению за материальной поддержкой детей, умирающих без дорогостоящей медицинской помощи, которая для семьи непосильна и по разным причинам не оказывается бесплатно. Тысячами исчисляются ежегодные отказы женщин от новорожденных детей в родильных домах. В России только по официальным данным производится в год около 1 млн. абортов.

Государство признается в ограниченности возможностей социального обеспечения маленьких россиян, открыто допуская их массовое иностранное усыновление, перед которым дети, лишенные попечения родителей, в силу своей беспомощности и незрелости беззащитны. При этом они лишаются российского гражданства и попадают в чужую для них среду. В течение длительного времени разрешалось прерывание беременности на больших ее сроках по многочисленным официально установленным социальным показаниям: многодетность, неполнота семьи, наличие в семье ребенка-инвалида, безработица одного из родителей, отсутствие надлежащего жилья, малообеспеченность семьи и т.д. Сейчас сохранилось лишь одно социальное показание для отказа от рождения ребенка при большом сроке беременности - факт изнасилования, хотя все названные выше факторы неблагополучия существуют и сегодня, а дети из таких семей, как отмечалось, наиболее уязвимы. Необходимость кардинального улучшения качества жизни детей, в том числе за счет социального обеспечения, дальнейших реальных действий в их интересах, равно как и научных исследований в этой сфере, не требует особых доказательств.

Правовая защита и социальное обеспечение ребенка начинаются с предоставления защиты и необходимых благ беременной женщине. Права ребенка на жизнь и на охрану здоровья плохо совместимы с работой матери во время беременности. В перспективе все беременные женщины, в том числе и не состоящие в трудовых отношениях, в особенности несовершеннолетние, должны получать пособие по беременности, причем с максимально раннего ее срока. Уже сегодня необходимо существенно расширить права учреждений здравоохранения на выдачу листка нетрудоспособности на весь период беременности - по состоянию здоровья женщины, по условиям ее труда либо по рекомендации врача в интересах ребенка.

Оптимальным продуктом питания в первый год-полтора жизни ребенка является материнское молоко, обеспечивающее адекватное развитие его организма при условии рационального питания кормящей женщины. Целесообразно ставить вопрос о предоставлении матери на весь период кормления ребенка грудью пособия по уходу за ним в большем размере, обеспечивающем, помимо прочих потребностей, ее качественное питание. Повышенный размер пособия мог бы стимулировать оптимальное кормление грудных детей.

Для детей раннего (ясельного) возраста жизненно необходимо постоянное присутствие взрослого, что исключает для последнего возможность какой-либо иной регулярной деятельности, в частности оплачиваемого труда на условиях не только полной, но и неполной занятости. В соответствии с Трудовым кодексом РФ по заявлению женщины ей предоставляется отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Однако страховым случаем признается уход за ребенком лишь в возрасте до полутора лет (ст. 7 Федерального закона от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования"). Необходимо согласовать нормы законодательства о труде и социальном обеспечении, признав страховым случаем уход за ребенком до достижения им трехлетнего возраста с выплатой соответствующего страхового обеспечения застрахованному лицу или его супругу (супруге). Аналогично следует продлить период выплаты этого пособия и лицам, не подлежащим обязательному социальному страхованию.

Наиболее массовым видом социальной поддержки бедных семей является ежемесячное пособие на ребенка, которое назначается в настоящее время в соответствии с региональным законодательством и составляет незначительную часть его официально установленного прожиточного минимума. Представляется, что федеральный законодатель не вправе самоустраниться от установления минимального стандарта ежемесячного пособия на детей в возрасте до 18 лет, по крайней мере для детей из многодетных и неполных семей.

Анализ теории и практики социального обеспечения детей позволяет сформулировать следующее общее правило, которое можно положить в основу развития законодательства о социальных пособиях. Учитывая, что средней заработной платы должно быть достаточно для воспроизводства рабочей силы, включая подрастающее поколение, блага социального обеспечения в виде ежемесячных семейных пособий на детей следовало бы предоставлять в дополнение к заработной плате родителей в тех случаях, когда размеры семьи (число детей) превышают определенный стандарт. В настоящее время таким условным стандартом можно назвать семью с двумя детьми (при двух работающих родителях) или единственного работающего родителя с одним ребенком. Соответственно, ежемесячное пособие должно назначаться на третьего и последующих детей в полной, на второго и последующих детей - в неполной семье без проверки нуждаемости, в заявительном порядке.

При таком подходе малообеспеченной семье ежемесячное пособие на ребенка возможно было бы предоставлять независимо от числа детей, в том числе и на одного ребенка, если у родителей (в неполной семье - родителя) низкая заработная плата или по объективным причинам она вообще отсутствует. Очевидно также, что размеры ежемесячных семейных пособий должны быть сопоставимыми со средствами, достаточными для удовлетворения потребностей ребенка (детей). Исходя из того что в настоящее время официальным минимальным стандартом выступает прожиточный минимум, установленный специально для детей, такое пособие на первых порах могло бы составлять не менее 50% этого минимума. Законодательство о социальном обеспечении детей должно развиваться лишь в направлении его улучшения, увеличения объема и повышения качества предоставляемых благ. В связи с этим необходимо рассмотреть вопрос о восстановлении утраченных прав на блага социального обеспечения или прежнего объема этих благ, а также не допускать в дальнейшем умаления уже имеющихся у детей прав. Возможность реализации в обозримой перспективе названных выше и других многочисленных предложений по совершенствованию социального обеспечения детей и семей с детьми при всей их насущности и обоснованности вызывает большое сомнение в силу ряда причин. Назовем некоторые из них. Дети, как отмечалось, нуждаются в специальной охране и заботе ввиду их физической и умственной незрелости. В связи с этим они не могут осознавать свои реальные нужды и потребности, формулировать и предъявлять требования к государству, отстаивать и защищать свои права и тем самым активно влиять на изменение законодательства в свою пользу. А без лоббирования его развития социальными группами, которые в этом нуждаются, шансы на значимые перемены очень малы.

Другой причиной недостаточного развития социального обеспечения детей следует признать то обстоятельство, что в обыденном представлении ребенок является не столько полноправным гражданином государства, полноценным членом общества, сколько членом малой социальной группы - семьи. Хотя семья признается основной ячейкой общества и естественной средой для роста и благополучия всех ее членов, в особенности детей, в то же время она существует автономно. Дети, как правило, живут с родителями, которые по собственному желанию и без какого бы то ни было согласования с государством или его разрешения произвели их на свет и тем самым приняли на себя ответственность за их судьбу. Поэтому в современном обществе, где многие взрослые люди бездетны, не желают, а зачастую и не могут себе позволить иметь детей, "детские" проблемы считаются частным делом семьи. Естественным является убеждение, что граждане должны соотносить потребность в детях или возможность их появления с наличием собственных финансовых и иных средств и условий, необходимых для их многолетнего содержания и воспитания.

В семейном законодательстве конституционная обязанность заботиться о детях конкретизируется и как обязанность родителей их содержать. Социальное же обеспечение детей выступает в качестве материальной поддержки семьи в тех случаях, когда родители в силу объективных причин не располагают минимально необходимыми средствами для их содержания. В значительном числе случаев, например, когда речь идет об обеспечении ежемесячными семейными пособиями, материальная поддержка предоставляется после проверки нуждаемости, то есть при явной недостаточности собственных доходов семьи. Не принимается во внимание, что само наличие детей, а тем более многодетность, даже при высокой заработной плате родителей нередко превращает семью сначала в малообеспеченную, а затем и в нищую. Соглашаясь с государственной позицией, добросовестные родители пытаются своими силами создать нормальные условия для жизни детей, в том числе и за счет интенсивной трудовой и бытовой нагрузок, ограничений в удовлетворении своих личных потребностей. В то же время миллионами исчисляются и родители, в основном отцы, которые не только проживают отдельно от детей, но и уклоняются от уплаты на них алиментов.

Следует отметить и то, что жизнь, здоровье и благосостояние детей во многом и напрямую зависят от соблюдения законодательства о труде. Нарушение его базовых положений также выступает своеобразной причиной невысокой эффективности социального обеспечения детей. Между тем на рождаемость отрицательно влияют: низкий денежный доход многих семей, отсутствие нормальных жилищных условий, тяжелый физический труд значительной части работающих женщин (около 15%), условия труда, не отвечающие санитарно-гигиеническим нормам, низкий уровень репродуктивного здоровья, высокое число прерываний беременности (абортов). Во многом все это - следствие прямого нарушения работодателями норм трудового законодательства об охране труда, в особенности женщин, и о справедливой его оплате, то есть тех принципиальных требований, которые отвечают интересам не только работников, но также их детей. Представляется необходимой разработка механизма возмещения Фонду обязательного социального страхования и Пенсионному фонду РФ таких, например, расходов, которые они несут в связи с выплатой пособия по беременности и родам при патологии беременности, вызванной нарушением норм по охране труда женщин, выплатой социальной пенсии и расходов на реабилитацию ребенка-инвалида, если инвалидность обусловлена неблагоприятными условиями труда матери, и т.п. Это не только увеличило бы финансовую базу для соответствующих выплат, но и в большей мере стимулировало бы работодателей к соблюдению законодательства об охране труда.

Что касается положения о справедливой заработной плате, об уровне оплаты труда, то его нарушает и сам законодатель, поскольку устанавливаемый им минимальный ее размер не только не соответствует его же собственному требованию об обеспечении достойного человека существования для него самого и его семьи, но не достигает даже физиологического прожиточного минимума, необходимого для удовлетворения потребностей хотя бы самого работника. Поставленная Стратегией 2012 - 2017 гг. задача сокращения бедности детей и обеспечения им минимального гарантированного дохода должна решаться прежде всего за счет установления механизма реализации положения ТК РФ о справедливой оплате труда. Без решения этого общего, но важного вопроса сфера социального обеспечения в силу ограниченности ее функций и средств не справится с проблемой детской бедности ни сейчас, ни в отдаленной перспективе.

Развитие законодательства о правах детей и семей с детьми с учетом приведенных выше положений должно способствовать более оптимальному учету их интересов в сфере социального обеспечения. Органы социальной защиты населения должны играть активную организующую роль в объединении различных категорий семей с детьми для совместных действий в интересах детей, для решения проблем таких семей за счет самоорганизации и взаимопомощи, в том числе и в качестве социальных работников.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   Загрузить   След >