Становление, развитие и правовой статус Республики Дагестан.

История становления и развития государственности Республики Дагестан в составе РСФСР.

В 5 - 10 веках на территории Дагестана существовали государства, которые представляли собой формы раннефеодальной государственности, как то: Баб-ал-авбаб (Дербент), Лакз (Южный Дагестан), Табасаран, Хайдак (Кайтак), Гумик (Кумух), Зирехгеран (Кубачи), Серир (Авария), Карах (Уркарах), Филан.

В своем развитии эти государственные образования претерпевали изменения: распадались на более мелкие владения, которые потом нередко объединялись. Эти государства сыграли значительную роль в социально-политической жизни народов Дагестана. В течение ХI - XVIII в.в., как и раньше, и позднее - до ХХ века, Дагестан не был единым государством, на его территории существовали лишь разрозненные государства: нуцальство Хунзахское, шамхальство Казикумухское, уйцимийство Кайтагское и др.11 См.: Халилов А.М., Магомедов Ш.Б., Омаров А.Р. Национально-государствен-ное устройство Республики Дагестан в составе Российской Федерации. - Махачкала,1995.- С.68-69.

Становление и развитие Дагестанской АССР (Республики Дагестан ) началось в 1921г., с победой Октябрьской революции, хотя предпосылки этого создавались после свержения буржуазно-помещичьего строя.

Самым первым документом Советского государства было принятое 26.10.1917 г. II Всероссийским съездом Советов обращение «К рабочим, солдатам и крестьянам». В нем было провозглашено, что Советская власть «обеспечивает всем народам, населяющим Россию, подлинное право на самоопределение»22 Съезды Советов в документах: Сб. документов. - М., 1959. -С.8.

.

Важное значение для проведения мероприятий в области национально-государственного строительства имела «Декларация прав народов России», принятая Правительством России 2 (15) ноября 1917г. В Декларации были провозглашены принципы по национальному вопросу /равенство и суверенность народов России; право народов на самоопределение; отмена национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений; свободное развитие национальных меньшинств, населяющих Россию/ 11 См.: Советское содружество народов. - М., 1972. -С.14..

И на современном этапе указанные принципы сохраняют свою актуальность.

20 ноября 1917г. Совнарком Российской Республики принял «Обращение ко всем трудящимся мусульманам России и Востока», обращаясь к мусульманам России, татарам Поволжья и Крыма, сартам Сибири и Туркестана (казахам, узбекам туркменам и др.), туркам и татарам Закавказья и горцам Кавказа (дагестанцам, ингушам, черкесам и др.), Советское Правительство заявило: «Отныне ваши верования и обычаи, ваши национальные и культурные учреждения объявляются свободными и неприкосновенными. Устраивайте свою национальную жизнь свободно и беспрепятственно. Вы имеете на это право»22 Советское содружество народов. -С.16.

.

III Всероссийский съезд Советов, состоявшийся в январе 1918г., одобрил национальную политику Российского Правительства, направленную на проведение в жизнь принципа самоопределения народов, и выразил убеждение в том, что «дальнейшие шаги Советской власти в этом направлении будут способствовать превращению бывшей Российской империи, удерживавшей в своих пределах отдельные народности угнетением и насилием, в братский союз свободно соединившихся на федеральных началах советских республик России»33 Съезды Советов в документах. -С.31-32..

Первая Советская Конституция - Конституция РСФСР 1918г. - закрепила право национально-территориальных государственных образований объединиться в автономные союзы, входящие в Россию на началах федерации. Так, ст.11 Конституции РСФСР 1918г. гласила: «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов... Эти областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Республику».

В своем развитии ДАССР в составе РСФСР прошла два этапа: переходный период от капитализма к социализму (1921-1937 гг.), период социализма (1937- конец 80-х - начало 90-х годов). Ныне Дагестан находится на 3-м этапе, но не в составе РСФСР, а в составе Российской Федерации.

В феврале 1917 года в России совершилась буржуазно-демократическая революция. В результате было свергнуто царское самодержавие, угнетавшее в течение длительного времени народы Дагестана и других национальных окраин и областей Российской империи. Однако Временное правительство, заменившее царское, не изменило существенным образом положение Дагестана и других национальных окраин, областей. Место царского губернатора занял комиссар Временного правительства. А рядом с ним - местная буржуазия, аристократия. В Темир-Хан-Шуре был создан Областной исполнительный комитет. Возникли также мусульманский комитет в Петровске, милликомитет, отражавшие в основном интересы буржуазии, помещиков и состоявшие преимущественно из их представителей.

Все эти учреждения были ликвидированы в ходе социалистической революции, начатой в Петрограде 25 октября 1917г.

Победившая в центре России Октябрьская революция, исторические решения II, III Всероссийских съездов Советов не могли не вдохновить народы Дагестана в их борьбе за освобождение от национально-колониального гнета русской буржуазии, эксплуатации со стороны местных феодалов, местной буржуазии.

Гражданская война, распространившаяся на всю территорию России, в том числе на Дагестан, препятствовала претворению в жизнь провозглашенных Советским правительством России принципов национально-государственного устройства, созданию национальной или общей государственности освобожденных народов.

После окончания гражданской войны и разгрома иностранных интервентов, в 1920 году, открылась возможность решения этих и других проблем национально-государственного строительства.

В октябре 1920г. Кавказское бюро РКП (б) признало своевременным образование Дагестанской и Горской советских республик, типа Башкирской Советской Республики 11 См.: Образование Дагестанской АССР: Сб. документов и материалов. - Махач-кала, 1962. -С.84..

  • 13 ноября 1920г для рассмотрения вопроса о создании советской государ-ственности у дагестанских народов, был созван съезд народов Дагестана. На съезде присутствовало более 300 делегатов, представителей народностей Дагестана, избранных свободно населением 22 См.: Советский Дагестан. -1920.- 17 ноября.
  • 3 Образование Дагестанской АССР. - С.93.. На съезде выступали представители народов Дагестана, которые одобрили предложение об объявлении автономии Дагестана. От имени кази-кумухского народа выступил председатель Дагревкома Саид Габиев, который подчеркнул значение автономии для Дагестана: "Сегодня - великий исторический момент для дагестанских народов. Мечта всех героев, кто своей кровью и десятками лет отстаивал Дагестан от многочисленных врагов, и та автономия, которую принесли нам из Москвы наши старшие товарищи, вожди, исполнилась. Отныне мы становимся хозяевами своей судьбы"3

.

На съезде выступил представитель правительства России наркомнац И.В. Сталин. В своем докладе он заявил следующее: "Дагестан должен управляться согласно своим особенностям, своему быту и обычаям". Докладчик признал неверными слухи, что Советская власть запрещает шариат: "Советское правительство считает шариат таким же правомочным, обычным правом, какое имеется у других народов. Дагестанский народ по своему желанию может сохранить свои законы и обычаи; каждый народ имеет полное право управляться на основании своих законов и обычаев; давая автономию Дагестану, Советское правительство имеет определенную цель - выделить из сре-ды местных работников честных и преданных людей, любящих свой народ, и вверить им все органы управления Дагестаном; цель Советской власти - поднять Дагестан на высшую культурную ступень"11 Сталин И.В. Съезд народов Дагестана. Соч. Т. 4. -С.359.. Однако действие применявшихся веками в Дагестане шариатских норм и адата через несколько лет (в 1927г.) было прекращено; объявленные на съезде принципы демократии, национально-государственного устройства не всегда соблюдались.

Съезд одобрил автономию Дагестана и принял следующую резолюцию: "Съезд заявляет, что потоки пролитой крови в борьбе с врагами свободы и революции, оросившей союз с трудовым народом Советской России, с этого момента вырастают в вечные, мощные, неразрывные узы братства и взаимной солидарности на весь долгий путь борьбы и победного творчества новой жизни".22 Образование Дагестанской АССР.- С.94.

Съезды бедноты, председателей местных ревкомов, работников советских органов поддержали Декларацию об автономии Дагестана. В декабре 1920г. вождь турецкого народа Мустафа Кемаль в письме к В.И. Ленину одобрил провозглашенную Советским правительством автономию Дагестана. В ответной телеграмме глава Советского правительства подтвердил признание Советской Россией права каждого народа на самоопределение: "Советская Россия предоставляет автономию всем народам на ее территории и поддерживает образование ими местных республик согласно принципу права каждого народа на самоопределение. Только этот принцип позволяет установить братские отношения, основанные на взаимопонимании и взаимном доверии, которые существуют между всеми нациями, входящими в Советскую Россию»33 Телеграмма В.И.Ленина М.Кемалю в связи с представлением автономии горцам Северного Кавказа // Коммунист .- 1957. - № 15. -С.15..

В соответствии с решением Съезда народов Дагестана ВЦИК 20 января 1921г. принял Декрет об образовании Дагестанской Автономной Советской Социалистической Республики. Согласно Декрету Автономная Дагестанская Советская Социалистическая Республика образовывалась как часть РСФСР. В состав ДССР включалась территория всей Дагестанской области в прежних ее административных границах. Эта территория состояла из 10 округов: Аварского, Андийского, Гунибского, Даргинского, Кази-Кумухского, Кайтаго-Табасаранского, Кюринского, Самурского, Темир-Хан-Шуринского, Хасав-Юртовского; Каспийского побережья Дагестана, включая рыболовный район.

Органами управления Автономной ДССР согласно Декрету являлись Центральный Исполнительный Комитет, Совет Народных Комиссаров и местные Советы. Для руководства отраслями государственного управления учреждались 11 наркоматов: внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, земледе-лия, продовольствия, финансов, труда и рабоче-крестьянской инспекции, а также Совет народного хозяйства с отделами путей сообщения, почт и телеграфа.

Иностранные дела и внешняя торговля оставались в исключительном ведении РСФСР. Военными делами ведал Даге-станский краевой военный комиссариат, подчиненный Северо-Кавказскому военному комиссариату.

Борьба с контрреволюцией оставалась в ведении органов Всероссийской чрезвычайной комиссии, организованных по соглашению с ЦИКом и СНК ДССР и несущих ответственность перед центром (федеральными органами) и перед СНК ДССР.

В целях сохранения единства финансовой и хозяйственной политики РСФСР на всей территории республики, многие наркоматы и ведомства строились по принципу двойного подчинения: подчинялись соответствующим наркоматам РСФСР, в то же время были ответственны перед СНК ДССР. К этим наркоматам и ведомствам относились наркоматы продовольствия, финансов, труда, РКИ, Совет народного хозяйства, отделы путей сообщения, почт и телеграфа.

6 наркоматов - внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения и земледелия строились по другому принципу - самостоятельно руководили порученными отраслями управления, считались автономными (т. е. самостоятельными) в своих действиях, но были ответственны перед ЦИКом и перед СНК ДССР. Это означало, что ДССР обладала суверенными правами в ряде областей государственной жизни 11 См.: Образование Дагестанской АССР. -С.101-102..

До созыва Учредительного съезда Советов вся полнота власти в ДССР принадлежала Революционному комитету ДССР. Вседагестанский учредительный съезд Советов состоялся в начале декабря 1921 года. На съезде было 233 делегата с ре-шающим голосом, в том числе: рабочих - 83, крестьян - 94, интеллигентов - 56; дагестанцев -148 (69 процентов), русских -46, евреев -11, представителей других национальностей - 28.

5 декабря 1921г. съезд утвердил проект Конституции Да-гестанской АССР. Эта Конституция явилась первым в истории Дагестана основным законом его. Она закрепила основы пра-вого положения Республики, ее суверенные и другие права.

Прежде всего, Дагестан объявлялся Республикой Советов рабочих, крестьянских, батрацких, красноармейских и матросских депутатов. Это означало, что Дагестан объявлялся государством с республиканской формой правления.

ДАССР согласно Конституции являлась автономной и в качестве таковой входила в состав РСФСР. Смысл автономности состоял в том, что ДАССР осуществляла государственную власть самостоятельно, но не по всем вопросам, а в пределах прав, не отнесенных к ведению РСФСР, поскольку ДАССР находилась в составе РСФСР.

Территория ДАССР согласно Конституции охватывала всю территорию бывшей Дагестанской области, входившей в состав Российской империи и России (после Февральской революции 1917г.), а также Хасав-Юртовский округ бывшей Терской области.

Часть дагестанцев, населявших ранее (до покорения Дагестана царизмом) Дагестан, до разрешения спорных вопросов о границах оставалась на территории соседних республик. Но съезд специальной резолюцией предложил будущему ЦИК республики ускорить разрешение вопроса о границах с Азербайджаном, Грузией, Горреспубликой и пограничными областями РСФСР, дабы присоединить к Дагестанской АССР территории, ранее входившие в состав Дагестана и тесно связанные с ним экономическими, бытовыми условиями, этнографическими и другими признаками. Речь шла о территориях, где проживали лезгины, аварцы, ногайцы и др.

Но данная резолюция осталась невыполненной.

Согласно Конституции в состав ДАССР входили все перечисленные в Декрете от 20 января 1921 г. десять округов (Темир-Хан-Шуринский был переименован в Буйнакский) и Каспийское побережье. В числе составных частей республики были названы города Махачкала, Дербент, с их районами.

Конституция 1921г. установила стройную систему органов государственной власти и государственного управления Дагестанской АССР.

Высшим органом государственной власти являлся Вседагестанский съезд Советов, к ведению которого подлежали все вопросы общедагестанского значения. Он состоял из представителей городских Советов, по расчету 1 депутат на 1000 избирателей, и представителей окружных съездов Советов, по расчету 1 депутат на 5000 жителей. В период между съездами высшей властью республики являлся Центральный Исполнительный Комитет Дагестана, который для текущей работы выделял из своего состава Президиум.

В Конституции были определены права и обязанности ЦИК как высшего законодательного, распорядительного и контролирующего органа Дагестанской АССР. Для общего управления делами республики ЦИК образовывал Совет Народных Комиссаров и Народные комиссариаты для руководства отдельными отраслями управления 11 См.: Образование Дагестанской АССР.- С.9..

Конституция закрепила довольно широкий круг полномочий Республики в лице ее верховных органов. В области государственного строительства к компетенции республики относились: утверждение, изменение и дополнение Конституции республики; установление и изменение границ республики; общее административное деление республики и утверждение окружных объединений; общегосударственное законодательство, судопроизводство; гражданское и уголовное законодательство; назначение и смещение отдельных членов Совнаркома, всего Совнаркома; утверждение председателя СНК; право амнистии. В области хозяйственного строительства: установление основ и общего плана народного хозяйства, отдельных его отраслей на территории республики, утверждение бюджета; установление налоговых повинностей; установление и изменение системы мер, весов и денег на территории республики. В области внешних сношений: заключение займов, таможенных и торговых договоров, финансовых соглашений.

Необходимо отметить, что вопросы установления основ и общего плана народного хозяйства, утверждения бюджета, налоговых повинностей, назначения и смещения членов Совнаркома, всего Совнаркома, утверждения Председателя Совнаркома, установления и изменения системы, мер, весов и денег ДАССР могла разрешать в соответствии с финансово-хозяйственной политикой РСФСР и с согласия соответствующих наркоматов.

По Конституции были внесены некоторые изменения в правовое положение наркоматов и ведомств республики по сравнению с тем, что было установлено. Декретом ВЦИК от 20 января 1921г. К числу объединенных наркоматов и ведомств, подчиняющихся соответствующим наркоматам и ведомствам РСФСР, было отнесено, кроме указанных в вышеназванном Декрете, также Дагестанское статистическое управление. Из числа этих ведомств были исключены отделы почт и телеграфа. Что касается автономных наркоматов, то их число не изменилось.

Конституция предусматривала право ДАССР иметь при Правительстве РСФСР свое полномочное представительство. Уполномоченный ДАССР имел право участвовать на заседаниях ВЦИК и СНК РСФСР по делам, касающимся Дагестана, с правом совещательного голоса.

Согласно Конституции ДАССР обладала правом предоставления убежища всем иностранцам, подвергающимся преследованию за политические и религиозные преступления.

Нельзя не отметить, что Конституция носила явно выраженный классовый характер. Характеризуя Конституцию РСФСР не только как юридический, но и как важнейший политический документ, В.И. Ленин говорил: «Вот наша политика, вы ее найдете в нашей Конституции»11.Ленин В.И. Речь на Московской Широкой Конференции металлистов 4 февраль 1921г Полн. собр. соч.- Т.42.- С.307.

. Эти слова в полной мере применимы и к характеристике конституций, относящихся к советскому периоду истории развития вообще, и к Конституции Дагестанской АССР 1921г., в частности.

Таким образом, по Конституции 1921г. Республика Дагестан имела достаточно широкие полномочия: утверждение, изменение и дополнение Конституции республики, общее административное деление республики, общегосударственное законодательство, судопроизводство, уголовное и гражданское законодательство, право амнистии, право назначения, смещения членов СНК, утверждение Председателя СНК, право предоставления политического убежища, право на наличие автономных наркоматов, установление мер, весов и денег /хотя и по согласованию с РСФСР/ и другие полномочия.

В 1922г в связи с образованием СССР были приняты новые конституции союзных и автономных республик. 5 апреля 1927г. VI Вседагестанским съездом Советов была принята новая Конституция ДАССР.

Согласно этой Конституции были внесены определенные изменения в правовой статус, государственное устройство ДАССР. Как и Конституция 1921г., данная Конституция закрепляла положение о том, что Дагестанская Республика на основе федерации входит в состав РСФСР. Но вместе с тем было установлено, что республика, через посредство РСФСР, входит в Союз Советских Социалистических Республик.

Увеличилось число округов, составляющих республику. Кроме указанных в Декрете об образовании ДССР и Конституции 1921 г., были образованы Махачкалинский, Дербентский, Ачикулакский, Кизлярский округа. То есть теперь число округов возросло до 13-ти. Кази-Кумухский округ был переименован в Лакский. Кро-ме того, к числу административно-территориальных единиц были отнесены Тляратинский и Эчединский районы.

Система высших, центральных органов государственной власти и государственного управления Республики не претерпела серьезных изменений.

Важным новшеством явилось четкое определение правового положения республики как субъекта Российской Федерации и как государства, входящего через нее в состав СССР.

В Конституции была специальная глава "О взаимоотношениях Дагестанской ССР с РСФСР и Союзом ССР в области законодательства и управления".

Так, ст. 15 Конституции устанавливала, что автономные права ДССР ограничены лишь в преде-лах, указанных в Конституциях СССР и РСФСР. Смысл этого положения состоял в том, что республика все вопросы, отнесенные к ее введению, решала автономно, т. е. самостоятельно; самостоятельно осуществляла государственную власть вне пределов, отнесенных к ведению СССР и РСФСР.

Права СССР и РСФСР по отношению к республике определялись в зависимости от того, относятся ли они к деятельности (сфере деятельности) объединенных или не объединенных (автономных) наркоматов. Акты высших органов государствен-ной власти и управления РСФСР и СССР (ЦИК, ВЦИК, Президиумов ЦИК и ВЦИК, СНК СССР и РСФСР) по линии объединенных наркоматов были обязательны к непосредственному исполнению на территории республики. Акты же общесоюзных и общероссийских органов по линии не объединенных наркоматов вступали в силу на территории ДССР лишь с санкции ДагЦИКа. Это было признанием того, что нормативные акты республики по соответствующим вопросам в определенных сферах государственной жизни обладали высшей юридической силой, верховенством на ее территории. Однако Всероссийский съезд Советов и ВЦИК имели право отменять или приостанавливать акты (декреты, постановления, решения) Вседагестанского съезда Советов, ДагЦИКа и СНК ДССР. Президиум ВЦИК имел право приостанавливать и отменять постановления ЦИК и СНК ДССР, приостанавливать постановления Вседагестанского съезда Советов, с последующим внесением своих постанов-лений на утверждение ВЦИКа. В то же время согласно Конституции ДагЦИК и его Президиум имели право войти во ВЦИК и через Совет Национальностей ЦИК в ЦИК СССР с представлением об отмене или изменении актов всех центральных органов, которые признаются ими (органами ДССР) нецелесообразными по местным условиям.

Объединенные наркоматы непосредственно подчинялись ДССР и осуществляли директивы соответствующих наркоматов РСФСР, проводя все мероприятия последних через ЦИК и СНК ДССР. Причем распоряжения объединенных наркоматов РСФСР были обязательны для одноименных наркоматов ДССР при условии, если они не противоречат законодательству ДССР.

Объединенные наркоматы РСФСР были не вправе приостановить или отменить постановления одноименных наркоматов ДССР, если постановления, хотя и противоречили директивам объединенных наркоматов РСФСР и общефедеральному законодательству, но основывались на точном предписании СНК и ЦИК ДССР. Объединенный наркомат РСФСР вправе был опротестовать эти постановления в СНК ДССР.

ЦИК ДССР и его Президиум были правомочны приостанавливать распоряжения объединенных наркоматов РСФСР при несоответствии данного распоряжения Конституции и законодательству РСФСР или Конституции и законодательству республики, доводя об этом до сведения соответствующего наркомата РСФСР.

Распоряжения не объединенных наркоматов РСФСР были необязательны для одноименных наркоматов Республики. К числу этих наркоматов относились те же шесть наркоматов, которые согласно Конституции 1921г. не подчинялись соответствующим наркоматам РСФСР: внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения и земледелия.

К объединенным наркоматам РСФСР относились наркоматы финансов, труда, рабоче-крестьянской инспекции, внутренней торговли и Центральный Совет народного хозяйства.

К ведению Дагестанского съезда Советов, ЦИК и СНК ДССР, следовательно, к компетенции республики, относились многие полномочия, которые были закреплены и в Конституции 1921г. Но в новую Конституцию были внесены существенные изменения, которые выражались в ограничении прав, самостоятельности республики при осуществлении государственной власти. К ведению республики относились: принятие, изменение и дополнение Конституции республики с последующим утверждением ЦИКом и Всероссийским съездом Советов; утверждение проектов изменений внешних границ республики по согласованию их с Правительством РСФСР и с правительствами соответствующих автономных республик; утверждение положений о центральных органах власти республики; утверждение бюджета республики и отчета о его исполнении; все вопросы финансового характера; общее управление политикой и народным хозяйством республики; утверждение плана всего народного хозяйства и отдельных отраслей его на территории республики; право общей и частной амнистии.

Как видно из перечисленных полномочий, компетенция республики сузилась, а те ограничения самостоятельности республики, которые имели место ранее, остались без изменения. Шел процесс дальнейшей централизации государственной власти в пользу центральных органов. Теперь республика не имела права принимать и изменять свою Конституцию самостоятельно, соответствующие акты республики приобретали силу после их утверждения федеральными органами. Из Конституции были исключены предусмотренные прежней конституцией полномочия республики по осуществлению общегосударственного законодательства, судопроизводства, уголовного и гражданского законодательства. Право общей амнистии республика по новой Конституции была вправе осуществлять в соответствии с политикой РСФСР в этом вопросе после рассмотрения актов об амнистии Президиумом ВЦИК. Право частной амнистии (помилования) республика была не вправе осуществлять в отношении осужденных судами республики граждан за контрреволюционные преступления и приговоренных к высшей мере наказания - за иные преступления.

Таким образом, Конституция 1927 года значительно урезала права республики. Несмотря на это, центр был недоволен даже с тем, что республика имела такие ограниченные права, сводившие почти полностью «на нет» самостоятельность республики. Этим можно объяснить то, что Конституция ДССР 1927 года, как и конституции других республик в составе РСФСР, остались не утвержденными федеральными органами, хотя эти конституции фактически действовали, правда, не полностью. Отдельные полномочия, предусмотренные Конституцией, не реализовывались вследствие противодействия со стороны центра - общесоюзных и федеральных органов.

Такая централизация государственной власти привела к самым отрицательным результатам.

Самостоятельность республики еще больше была ограничена, когда она вошла в состав Северо-Кавказского края (1928-1936 гг.). Процесс централизации государственной власти и унитаризации усилился в 30-е годы. Унитаризация государственного устройства СССР и РСФСР получила законода-тельное закрепление в Конституции СССР 1936г. и в конституциях РСФСР и автономных республик, в том числе Дагестанской АССР 1937г.

Согласно новой Конституции РСФСР каждая автономная республика имела свою конституцию, но построенную в соответствии с Конституцией СССР и Конституцией РСФСР. Республиканские конституции и внесенные в них изменения вступали в силу после утверждения Верховным Советом РСФСР.

Федеральные законы имели приоритет перед законами автономных республик. В случае расхождения закона АССР с законом РСФСР действовал закон РСФСР.

По новым конституциям автономные республики были лишены права опротестовывать или приостанавливать действие нормативных актов РСФСР, права амнистии и помилования. Право автономных республик по осуществлению законодательства стало формальным. Республиканские законы принимались путем почти дословного заимствования общесоюзных и общероссийских законов. Права республик в области законодательства не были конкретизированы в конституциях.

Конституция Дагестанской АССР, принятая Чрезвычайным XI съездом Советов республики 12 июня 1937г., закрепила новый правовой статус ДАССР, который выражался в значительном его понижении. Согласно ст. 13 Конституции Дагестанская АССР входила в состав РСФСР на правах автономной республики. Вне пределов ст. 13 Конституции СССР и ст. 12 Конституции РСФСР, ДАССР осуществляла государственную власть на автономных началах. Это конституционное положение, по существу, делало непонятным правовой статус республики. Республика Дагестан, будучи автономной республикой, разумеется, могла входить и входила в состав РСФСР именно на правах автономной республики. Не было смысла констатировать это названным положением. Из Конституции было неясно, считалась ли республика суверенным государством и субъектом РСФСР. Что касается осуществления республикой государственной власти на автономных началах, то это положение было вовсе непонятным, поскольку не было ясно, осуществляется ли республикой государственная власть самостоятельно или нет. Тем более понятие "автономные начала" применялось также к осуществлению государственной власти автономными областями и национальными округами. Фактически "автономные начала" при осуществлении государственной власти оказались прикрытием отсутствия самостоятельности республик в процессе осуществления государственной власти.

Конституция закрепила новое административно-территориальное деление республики. Окружное деление было заменено районным. Согласно ст. 14 Конституции территория республики состояла из 39 районов и городов Махачкала, Дербент, непосредственно подчиненных высшим органам государственной власти республики.

Законы СССР и РСФСР согласно Конституции считались обязательными на территории ДАССР, т. е. ни при каких условиях республика не имела права приостановить действие общесоюзных и федеральных законов, опротестовать их, хотя бы и нарушались права республики и ущемлялись интересы населяющих ее народов.

Большая часть полномочий, относящихся по Конституции к ведению республики, выражалась в руководстве, управлении различными отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. К ведению республики было отнесено руководство жилищным, коммунальным хозяйством, жилищным строительством и благоустройством городов, других населенных пунктов; местным транспортом и местной связью, здравоохранением; социальным обеспечением; начальным и средним образованием; культурно-просветительными и научными организациями и учреждениями республики; порядком пользования землей, недрами, лесами, водами с соответствии с законодательством СССР и РСФСР; управление промышленными, сельскохозяйственными, торговыми предприятиями и организациями республиканского подчинения; руководство местной промышленностью. Наиболее важные промышленные и другие предприятия подчинялись органам СССР и РСФСР. Права республики в отношении этих предприятий заключались в "контроле и наблюдении" за их состоянием и управлением. По существу же, это право Республики носило в основном формальный характер. "Контроль и наблюдение за делом высшего образования", предусмотренные Конституцией, также были формальны.

Наиболее существенным ограничением самостоятельности, понижением правового статуса республики явилось упразднение деления наркоматов на объединенные и автономные. С момента принятия указанной Конституции все без исключения наркоматы (с 1946г. - министерства) и ведомства по вертикали подчинялись наркоматам (министерствам), ведомствам РСФСР. Это практически означало, что ни в одной области государственной жизни республика не имела права осуществлять государственную власть, решать соответствующие вопросы вполне самостоятельно.

Высшим органом государственной власти считался Верховный Совет республики. Он осуществлял все права, присвоенные республике, поскольку они не входили в компетенцию подотчетных ему органов. Однако компетенция Верховного Совета не была ясна, конкретно определена. Осуществление тех или иных полномочий Верховным Советом не могло характеризоваться как осуществление суверенной власти, поскольку эти полномочия не могли характеризоваться как суверенные права. Полномочия осуществлялись под руководством общесоюзных и федеральных органов. Важнейшие акты Верховного Совета Республики подлежали утверждению высшим органом государственной власти РСФСР: Конституция, установление районного деления, границ районов, городов. Законы о земле, недрах, лесах, водах принимались не республикой, а СССР и РСФСР. Республика была вправе лишь осуществлять руководство и контроль за порядком пользования землями, недрами, лесами, водами в соответствии с общесоюзным и федеральным законодательством.

Высшим исполнительным и распорядительным органом республики стал Совет Народных Комиссаров ДАССР (с 1946г. - Совет Министров), но Президиум Верховного совета РСФСР был наделен правом отменять акты этого органа.

Необходимо отметить, что в 30-е годы рассматривался вопрос о повышении правового статуса республики, преобразования ее в союзную: «При определенных условиях автономная республика приобретает государственный суверенитет в более полном объеме. Юридически это выражается в преобразовании ее в союзную. В этой связи небезынтересно напомнить, что из 15 союзных республик, образующих СССР, 6 возникли именно таким путем»11 Коркмасова К.Д. О современных проблемах национально-государственного устройства СССР // Изв. Сев.-Кавк. науч. центра высш. шк. обществ. науки. - Ростов-на-Дону, 1989.- №1.- С.35.. Но этот вопрос не был решен положительно в отношении Республики Дагестан.

В процессе обсуждения проекта Конституции СССР 1936г. выдвигались предложения о преобразовании ряда автономных республик, находящихся в составе РСФСР: Казахской, Киргизской, Татарской, Башкирской и Дагестанской - в союзные республики. 25 ноября 1936г на Чрезвычайном 7 съезде Советов СССР председатель Конституционной комиссии И.В. Сталин отклонил эти предложения в отношении Татарской, Башкирской и Дагестанской автономных республик. Свою точку зрения он мотивировал необходимостью следующих трех признаков:

  • 1. окраинное положение, чтобы республика имела возможность логически и фактически поставить вопрос о выходе из СССР;
  • 2. национальность, давшая имя республике, должна составлять в ней компактное большинство.
  • 3. республика должна иметь население не менее 1 млн. человек, чтобы могла рассчитывать на независимое государственное существование в случае выхода из СССР12 См.: Сталин И.В. Вопросы ленинизма. - Соч. 11-е. - М., 1953. -С. 567-568..

Вопрос о преобразовании в союзную республику был положительно решен в отношении Казахской и Киргизской автономных республик.

Вышеуказанные признаки не являются научно аргументированными, противоречат национальному суверенитету. Для выхода из СССР не требовалось окраинное положение. Выход возможен и при отсутствии границы с иностранными государствами. В любом случае границей с иностранным государством является граница, определяемая в связи с выходом из состава федерации- СССР, то есть между СССР и государством, которое стало бы суверенным, выходя из СССР.

Гарантией государственной независимости республики является не численность населения, а другие факторы, в первую очередь сотрудничество, союз, взаимопомощь миролюбивых демократических государств. Подтверждением этому являются суверенные государства с населением намного меньше, чем 1 млн. человек2

.

Что касается компактного большинства населения, то такое большинство не имели длительное время республики, получившие статус союзной республики: казахи, киргизы, а также карелы и финны /Карельская АССР, состоящая в РСФСР, в марте 1940 года была преобразована в Карело-Финскую ССР. В июле 1956 года она вновь стала Карельской АССР в составе РСФСР11 См.: Халилов А.М., Магомедов Ш.Б., Омаров А.Р. Указ. соч. -С.56. .

Что мог означать признак «компактного большинства населения» для перевода автономной республики в союзную, применительно к Дагестанской АССР? Это означало, что, исходя из названного признака, Дагестанская ССР не могла реально поставить вопрос о повышении своего правового статуса в форме преобразования ее в союзную, поскольку она /Дагестанская АССР/ не была и не является формой национальной государственности какого-либо дагестанского народа. Дагестанская АССР представляла, ныне РД представляет собой не национальную, а по существу, «коллективную государственность десятков населяющих его народов»22 Куличенко М.И. Расцвет и сближение наций в СССР.- М., 1981.- С.75.

. В этом качестве РД является единственным и уникальным среди республик, входящих в РФ.

Кроме того, в СССР вопрос о преобразовании автономной республики в союзную или о порядке и процедуре выхода из СССР не был законодательно урегулирован.

Определенные изменения в правовом положении республики произошли с принятием Конституции СССР 1977г., Конституций РСФСР и ДАССР 1978г. Новая Конституция РСФСР была принята 12 апреля 1978г., а Конституция Дагестанской АССР - 30 мая 1978г.

Правовой статус Республики Дагестан, как и других республик в составе РСФСР, в определенной мере повысился по новым конституциям. Согласно ст.78 Конституции РСФСР и ст.64 Конституции ДАССР предусматривалось, что Республика Дагестан вне прав Союза ССР (разумеется, до ее упразднения) и РСФСР самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению. Конституция республики принимается Верховным Советом (с 1990г. Съездом народных депутатов) республики и не нуждается в утверждении высшим органом государственной власти РФ. Председатель Совета Министров Республики (как глава правительства и любой другой республики) по должности входил в состав Совета Министров РФ.

Но эти и другие изменения в правовом статусе РД вряд ли можно считать достаточными, значительными. Нельзя не признавать, что имеются (и тогда имелись) все условия для ликвидации ограничений самостоятельности прав республики.

Формулировка "самостоятельно решает вопросы вне пределов прав Союза ССР и РСФСР" оставляет неясным вопрос, обладает ли республика суверенными правами, осуществляет ли она государственную власть самостоятельно, кроме вопросов, отнесенных к компетенции Союза ССР и РСФСР. Причем следует иметь в виду, что компетенция СССР и РСФСР распространялась на все важнейшие вопросы государственной жизни. После этого остается непонятным, какие именно вопросы решает республика самостоятельно. Вызывает замечание и положение о том, что Конституция Республики не подлежит утверждению высшим органом государственной власти РФ. Дело в том, что республика не обладала правом по своему усмотрению принимать и изменять свою Конституцию. Она имела право принимать и изменять свою Конституцию в полном соответствии с Конституцией СССР (в период, когда он существовал) и Конституцией РФ. Такое соответствие было обязательным (ст.82 Конституции СССР и ст.78 Конституции РСФСР). Законы РСФСР считались обязательными для исполнения на территории всех автономных республик (республик в составе РСФСР). В случае расхождения закона республики с законом РСФСР действовал, как и прежде, закон РСФСР. Не было предусмотрено каких-либо прав республики опротестовать, добиться отмены или изменения российских законов, хотя бы они противоречили правам и интересам республики.

Вхождение глав правительств республик в состав Совета Министров РСФСР играло положительную роль в смысле повышения правового статуса республики. Однако оно могло быть использовано и для усиления федеральной власти за счет республик.

В новой Конституции республики, как и в предыдущей Кон-ституции, не были определены ее полномочия в области законодательства, что, по существу, сводило «на нет» или ограничивало соответствующие полномочия. Практически эти полномочия, как и ранее, проявлялись в принятии законов путем заимствования российских законов.

Большинство и других полномочий, закрепленных в Конституции Республики, не подтверждало права республики самостоятельно осуществлять государственную власть.

Охрана государственного порядка, прав и свобод граждан относилось к ведению, как РСФСР, так и ДАССР. Следователь-но, вопросы, связанные с осуществлением данного полномочия, республика не решала самостоятельно.

Порядок организации и деятельности республиканских и местных органов устанавливался республикой в соответствии с законодательством РСФСР (и СССР до 1991).

Проведение единой экономической политики, руководство экономикой республики, обеспечение научно-технического прогресса и осуществление мероприятий по рациональному использованию и охране природных ресурсов относились к ведению РСФСР и по отношению к ДАССР, так как последняя являлась частью РСФСР.

Разработка государственных планов экономического и социального развития республики также осуществлялась в рамках планов РСФСР.

Установление доходов, поступающих на образование государственного бюджета республики, могло иметь место лишь в соответствии с законодательством СССР и РСФСР.

Конституция РД 1978г., как и Конституция 1937г., не предусматривала право республики принимать законы о земле, недрах, осуществление лесного, водного законодательства. Республика, как указывалось, была вправе осуществлять лишь контроль за пользованием землей, лесами и водами в соответствии с законодательством СССР и РСФСР.

Вопросы административно-территориального устройства республика также не решала самостоятельно. Согласно ст.71 Конституции ДАССР республика эти вопросы решала в соответствии с законодательством Российской Федерации. Согласно Конституции ДАССР по-прежнему состояла из районов и городов. К моменту принятия Конституции территория республики состояла из 39 районов и 8 городов республиканского подчинения.

Таким образом, ни Конституции СССР, ни Конституции РСФСР советского периода истории развития не рассматривали автономные республики (ДАССР) в качестве прямых и полноправных субъектов Федерации: «Россию трудно было представить федерацией, которая всегда является формой определенной децентрализации… Автономные республики по своему правовому статусу были не более чем автономными образованиями в рамках единого централизованного государства» 11 Пискотин М.И. Регионов 89 - Россия одна. Какая федерация нужна России // Российская Федерация.-1998.- №1.- С.41..

§2. Правовой статус Республики Дагестан на современном этапе

В декабре 1993г на референдуме /впервые в истории России/ принята новая Конституция РФ. Правовой основой ее разработки стала Декларация о государственном суверенитете России от 12.06.90г., провозгласившая восстановление суверенной российской государственности. Согласно ст.4 Декларации: «Государственный суверенитет РСФСР провозглашается во имя высших целей - обеспечения каждому человеку права на достойную жизнь, свободное развитие и пользование родным языкам, а каждому народу - на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах»11 Декларация о государственном суверенитете России // Сборник законодательных актов РСФСР о государственном суверенитете, союзном договоре и референдуме. - М.,1991.- С.3..

В этот же период все союзные республики и многие автономные республики в составе РСФСР приняли Декларации о своем государственном суверенитете. Исключение составили Мордовская и Дагестанская республики: «Только две республики приняли правовые документы, в названиях которых нет термина «суверенитет»: Мордовская и Дагестанская. В названиях деклараций четырнадцати других республик термин «суверенитет» присутствует. Все четырнадцать деклараций провозглашают не просто суверенитет или национальный суверенитет, а государственный суверенитет (речь идет о названиях деклараций). Впрочем, Мордовская Республика и Республика Дагестан избежали слов «государственный суверенитет» и в тексте правовых документов»22 Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Р.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. - М., 1993. -С.83.

.

В ДАССР также был разработан проект Декларации о государственном суверенитете, но проект не был принят.13.05.91г. III Съезд народных депутатов ДАССР вместо Декларации о государственном суверенитете РД принял постановление «О государственном статусе Дагестанской АССР». В этом постановлении говорится, что Съезд народных депутатов Дагестанской АССР, признавая приоритеты принципов демократии, социальной справедливости и прав человека, учитывая объективные процессы совершенствования национально-государственного устройства СССР и РФ и необходимость на новых началах построить отношения в Союзе ССР и РСФСР, укрепить и приумножить исторически сложившееся единство, дружбу и братство народов Дагестана:

  • 1) преобразует Дагестанская Автономная Советская Социалистическая Республика в Дагестанскую Советскую Социалистическую Республику - Республику Дагестан в составе РСФСР;
  • 2) съезд народных депутатов ДССР, выражая волю проживающих в ней народов к обновлению Союза ССР и РСФСР, объявляет о том, что Республика Дагестан становится равноправным участникам Договора о Союзе Суверенных Республик и Федеративного договора»11 Постановление III Съезда народных депутатов ДАССР «О государственном статусе Дагестанской АССР» // Текущий архив Президиума Верховного Совета РД за 1991г. .

Действующая Конституция РД, принятая 26 июля 1994г. Конституционным Собранием РД, не может /не должна/ иметь принципиальных положений, существенно отличающихся от положений Конституции РФ 1993г, так как РД является субъектом Федерации.

Необходимость принятия этой конституции была обусловлена коренными преобразованиями в жизни Дагестанского и Российского общества. Суть этих преобразований в следующем.

  • 1. В переходе от социалистической системы хозяйства к рыночной экономике.
  • 2. Социалистический тип государства превращается в буржуазный; переход к многопартийности, руководящее положение Коммунистической партии уходит в прошлое.
  • 3. Переход от всевластия Советов к разделению властей, к построению демократического государства.
  • 4. Более 200 поправок в Конституцию РСФСР 1978г. не могли адекватно отразить все изменения в характере общественных отношений.
  • 5. Распад СССР и становление суверенными государств, образующих СССР, и вхождение автономных республик и областей в составе РСФСР республиками в состав Российской Федерации. В связи с этими изменениями коренным образом изменилось геополитическое положение Республики Дагестан 12 См.: Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Конституционное право России. - М., 1997.- С.26..

С принятием новых конституций Российской Федерации и Республики Дагестан в определенной мере повысился правовой статус РД.

Так, 1. В отличие от конституций Советского периода развития, проект Конституции РД составляется не путем заимствования /пересказа присланного из Центра проекта/, а самостоятельно Конституционной комиссией республики. Проект Конституции разрабатывается с участием дагестанских ученых - специалистов, а в 70-е годы не было необходимости привлекать ученых к разработке проекта, так как Конституция ДАССР не отличалась от конституций других автономных республик, причем многие положения конституций ДАССР были сформулированы точно так же, как и в конституциях СССР и РСФСР22 . Самостоятельная разработка и принятие конституции республики актуальна, поскольку конституция - признак государства.

  • 2. Впервые с момента образования РД в Конституции РФ не упоминается о статусе автономной республики, а указывается на статус республики в составе РФ, а во втором разделе Конституции РФ - упоминается и как о суверенной республике.
  • 3. Все конституции РД советского периода истории были идеологизированными документами. В новой Конституции по-новому закреплены принципы общественного устройства, нормы эти полностью деидеологизированны. По конституции признание человека, его прав и свобод является высшей ценностью, а соблюдение и защита прав и свобод - обязанностью государства. Это составляет и одну из основ конституционного строя.
  • 4. Впервые в конституции закреплен принцип разделения властей, который был провозглашен в Декларации о государственном суверенитете РСФСР как важнейший принцип функционирования правового государства. Соответствующей нормы в конституциях социалистического типа не было и не могло быть, поскольку они были отвергнуты советской властью.
  • 5. Важной конституционной новеллой является и учреждение в РД института конституционного контроля. Данная функция /конституционное судопроизводство/ возложена на Конституционный Суд РД. Конституционные Суды созданы и в других республиках: Кабардино-Балкарии, Башкортостане, Бурятии, Карелии и др.; Комитеты конституционного надзора - в Северной Осетии - Алании, Чувашской Республике, Марий Эл; в Ингушетии, Калмыкии создание аналогичных органов не предусмотрено.
  • 6. В отличие от Конституции ДАССР 1978г. в Конституции РД нет специальной главы, регулирующей экономическую систему. Однако конституционно закреплен институт частной собственности /ст.13 Конституции РД/; установлены признание и равная защита различных форм собственности: частной, государственной, муниципальной, а также собственности общественных объединений и других форм собственности.

Конституция РД закрепляет концепцию социальной, рыночной экономики, прямо не сформулированную в федеральной Конституции, но и не противоречащую ей. Помимо пяти важных конституционных принципов регулирования экономических отношений, содержащихся в ст.8 Конституции РФ /свобода экономической деятельности; единое экономическое пространство; свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств; равное признание и защита разных форм собственности; поддержка добросовестной конкуренции/, в Конституции РД закрепляются такие принципы регулирования государством экономической деятельности, как социальная ориентация экономики, социальное партнерство /ст.12/.

Принципы социальной справедливости, социальной ориентированности, концепция социально-рыночной экономики закреплены и в конституциях других субъектов Федерации. Так, принцип социальной справедливости закреплен в ст.3 Конституции Республики Якутия; согласно ст.12. Конституции Республики Алтай «государство регулирует экономические отношения в интересах человека и общества».

Рыночная экономика не может динамично развиваться без социального партнерства предпринимателя, государства и нанимателей11 См.: Ржевский В.А. Правовое государство: верховенство права и гарантирование прав и свобод человека // Инновационные подходы в науке. - Ростов-на-Дону, 1995.- С. 141-142.

.

7. Впервые на основании Конституции РФ Конституция РД /ст.12/ устанавливает светский характер государства РД. В отличие от Конституции РФ, в Конституции РД Дагестан не назван правовым государством, тем не менее, Республика Дагестан не может не быть правовым государством, так как она является частью правового государства - Российской Федерации. Некоторые положения Конституции являются программными, в том числе и провозглашение РФ правовым государством. Это обусловлено тем, что РФ не в полной мере обладает существенными признаками, характеризующими государство как правовое. В науке правовое государство характеризуется следующими признаками:

Демократизм правотворчества;

Создание права, сущностью которого является возведенная в закон воля народа;

Верховенство (господство) права и связанность государственной власти правовыми предписаниями;

Конституционное обеспечение разделения властей, выражающего различные государственные формы осуществления единой власти народа;

Национальный суверенитет;

Свобода личности, гарантированная и реальная;

Укрепление законности, надлежащий контроль и надзор за соблюдением законов;

8. Повышение роли и авторитета судебной власти с необходимыми конституционными гарантиями независимости правосудия1

.

Поскольку указанными признаками РД обладает не в полной мере, в Конституции РД Дагестан не провозглашается правовым государством.

8. Существенным повышением правового статуса субъектов Федерации, в том числе и РД, является наделение их полномочиями по одобрению поправок к Главам 3-8 Конституции РФ. Поправки к главам 3-8 Конституции РФ принимаются Федеральным Собранием. Поправка должна быть одобрена большинством, не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы /300голосов/ и не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации /103 голоса/.

Принятая по такой процедуре поправка вступает в силу только после одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ /58 субъектов/. Затронутые законы не подлежат отлагательному вето Президента РФ.

В случае, если закон РФ о поправке Конституции РФ не получит одобрения законодательных органов не менее чем 2/3 субъектов Федерации, повторное внесение в Государственную Думу предложения о данной поправке допускается не ранее чем через один год со дня установления результатов рассмотрения законодательными органами субъектов РФ. По нашему мнению, более демократичным был бы порядок, предусматривающий одобрение поправок к Конституции РФ, если не всеми субъектами, хотя бы 3/4 /не менее 67/ субъектами.

Принятие и вступление в силу поправок к Конституции РФ подробно регламентируется ФЗ РФ"О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" 11 См.: Федеральный закон РФ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ.- 1998.- № 10.- Ст.1146.

от 4 марта 1998г. Такими полномочиями Республика Дагестан, как и другие субъекты Федерации, наделяется впервые.

Практика государственно-правового строительства федеративных государств, признающих хотя бы некоторые демократические принципы, показывает жизненность указанного правила.

Так, согласно ст. V Конституции США /принята в 1787 г. и действует в настоящее время/ поправки к Конституции США приобретают силу, если будут ратифицированы законодательными собраниями 3/4 штатов или конвентами 3/4 штатов. Конституция СССР, принятая в июле 1923 г., была рассмотрена и одобрена Центральными Исполнительными Комитетами союзных республик и лишь после этого была окончательно утверждена в январе 1924 г.II съездом Советов СССР.

Согласно ст.144 /1/ Конституции Основной Закон Федеративной Республики Германия принимается органами народного представительства 2/3 тех немецких земель /субъектов Федерации/, в которых он должен, прежде всего, действовать 11 См.: Халилов А.М., Магомедов Ш.Б., Омаров А.Р. Указ. соч. -С. 187-188..

9. Новым в правовом статусе РД и существенным повышением правового статуса РД являются вопросы, находящиеся в совместном ведении РФ и субъектов РФ (ст.72 Конституции РФ).

Так, согласно п. "к" ст.72 Конституции РФ Республика Дагестан вправе принимать законодательные акты, в том числе кодифицированные (кодексы), по следующим отраслям законодательства: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Хотя по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, издаются федеральные законы, до их принятия допускается собственное правовое регулирование субъектов Федерации, т.е. отсутствие на федеральном уровне законодательного акта по предметам совместного ведения, не является тормозом для развития регионального законодательства. После издания федерального закона правовой акт субъекта Федерации должны привести в соответствие с ним.

В Республике Дагестан не принят ни один кодифицированный законодательный акт (кодексы). Такая возможность Конституцией РФ предусмотрена.

Дальнейшим повышением правового статуса РД и других субъектов Федерации было бы отнесение к вопросам совместного ведения уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного законодательства. Это дала бы возможность:

  • - принимать соответствующее республиканское законодательство;
  • - отправлять правосудие именем Республики Дагестан;
  • - принимать решения об объявлении амнистии и помилования в отношении лиц, которые осуждены судами в Республике Дагестан и /или/ отбывают наказание в исправительно-трудовых учреждениях в РД.

Представляется допустимым наделить полномочием РД -правом амнистии - в отношении осужденных и лиц, совершивших преступления небольшой и средней тяжести.

Республиканские Постановления об объявлении амнистии могли бы быть приняты:

  • - в связи с юбилеем образования РД в составе России;
  • - в связи с юбилеем Конституции Республики Дагестан;
  • - в связи с юбилеем окончания локальных боевых действий и в отношении лиц, участвовавших в восстановлении конституционного порядка и ликвидации последствий этого;
  • - в связи с юбилеем образования столицы РД и т. д.

Затронутый вопрос имеет свою актуальность не только в научно-теоретическом плане, но и в практическом плане.

Так, вопросы, требующие безотлагательного разрешения, к примеру, об уголовно-правовом запрете ваххабитской и иной экстремистской деятельности в РД, длительное время не находят своего законного разрешения. Обусловлено это сложной процедурой внесения изменений в УК РФ - вхождением в парламент РФ в порядке законодательной инициативы, с одной стороны, и «пропускной способностью» парламента РФ в случае одновременности законодательных инициатив со стороны многих субъектов Федерации - с другой стороны.

Актуальными для республики являются и вопросы о самовольном захвате земель и самовольном строительстве. Хотя УК РФ не предусматривает специальные составы по указанным вопросам, они охватываются составом преступления, где предусмотрена ответственность за самоуправство /ст.330 УК РФ/. Ответственность, предусмотренная в санкции указанной статьи, не отвечает масштабу и характеру затронутой проблемы в РД.

Такие проблемы не являются единичными.

Самостоятельное и оперативное разрешение указанных и аналогичных вопросов в соответствии с республиканскими законами, принятыми на основании соответствующих федеральных законов, способствовало бы укреплению законности.

10. В Конституции РД 1994 г. (ст.9), как и в Конституции РФ 1993 г., впервые устанавливается, что законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Пленумом Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. дано разъяснение судам о том, что «суд не вправе основывать свое решение на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина»21 Постановление Пленума Верховного Суда РФ №8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» // Бюллетень Верховного Суда РФ. -1996.- № 1..

11. Важное значение имеет также впервые закрепленный в Конституции РД 1994г., как и в Конституции РФ 1993г., принцип непосредственного действия по Конституции РД прав и свобод человека и гражданина.

В ст.4 Конституции РД говорится о прямом действии Конституции РД, а ст.18 гласит: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими», т.е., по существу, воспроизведена аналогичная норма Конституции РФ.

Прямое действие Конституции означает, что лицо, заинтересованное в защите своих прав, может потребовать защиту, ссылаясь на конституционную норму; отсутствие правовых норм, регулирующих спорные правоотношения, не может служить основанием для отказа в судебной защите прав.

Согласно п.2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.95г. Верховный Суд разъяснил судам, что при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия. Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

  • а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;
  • б) когда суд придет к выводу, что Федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей;
  • в) когда суд придет к убеждению, что Федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;
  • г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции, а Федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует 1

.

Прямое действие Конституции имеет важное практическое значение для защиты прав и свобод гражданина.

Говоря о непосредственном действии прав и свобод человека, необходимо отметить, что «права и свободы человека и гражданина закреплены в Конституции не из конкретных правоотношений, а непосредственно из Основного Закона. Объективное и субъективное право в них слиты воедино. Они постоянно действующие».

12. Необходимо отметить как расширение правового статуса РД впервые закрепленное в Конституции РФ (ст.15) положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договора РФ являются составной частью ее правовой системы. В Конституции РД прямо не указано, что общепризнанные нормы международного права и т.д. являются частью ее правовой системы, но, исходя из федеративного характера РФ, правовая система РД не может быть ничем иным, как частью правовой системы РФ. И они (общепризнанные принципы международного права), являясь частью правовой системы в целом РФ, входят в правовую систему РД. Кроме того, согласно ст.5 Конституции РД Республика Дагестан гарантирует права коренных народов и национальных меньшинств в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами.

Следует отметить, что в нормах главы второй Конституции РД «Права и свободы человека и гражданина» в обобщенном виде использованы все действующие международные правовые акты в этой области. «Закреплен принцип неотчуждаемости прав и свобод и принадлежности их каждому от рождения. Установлены новые для нашего конституционного законодательства права и свободы: право на жизнь; запрет пыток, насилия, жестокого и унижающего достоинство обращения или наказаний; защита частной жизни; право определения и указания национальности; право на частную собственность и предпринимательскую деятельность; запрет принудительного труда; право на альтернативную службу и другие»11 Стрекозов В.Г., Казанчев. Ю.Д. Указ соч. -С.29..

  • 13. В отличие от ранее действовавших Конституций СССР 1977г. (ст.82) и РСФСР 1978г. (ст.78), согласно которым Автономная республика вне пределов Союза ССР и союзной республики самостоятельно решала вопросы, отнесенные к ее ведению, Конституция РФ 1993г. в целом более четко разграничивает предмет ведения Федерации и ее субъектов (ст.ст.71-73), что является повышением правового статуса субъекта Федерации, в том числе РД.
  • 14. Новым в конституционном законодательстве является введение ранее неизвестного вида законодательного акта - конституционного закона.

Согласно ст.108 Конституции РФ федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ.

Конституционный закон отличается особым, усложненным порядком принятия, тесной органической связью с Конституцией, конкретным обозначением в тексте Конституции, более высокой юридической силой. Согласно ст.76 п.3 Конституции РФ федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. В тексте Конституции РФ 1993г. в 14 случаях упоминается о федеральном конституционном законе и в более 40 случаях о федеральном законе.

В Конституции РД нет прямой нормы, предусматривающей издание Республиканского конституционного закона. Конституция РФ не регламентирует формы законодательных актов, которые вправе принимать субъект Федерации по вопросам собственной компетенции. Конституция РФ не запрещает издание республиками конституционных законов. Конституционные законы предусмотрены в Конституциях некоторых республик, например, в п.3 ст.89 Конституции Республики Мордовия, в ст.5 Конституции Республики Саха (Якутия) 11 См.: Колесников Е.В. Конституция и Конституционные законы на основе правовой системы // Правоведение. -1995.- № 4-5.

.

Представляется, что в Республике Дагестан могли бы издаваться республиканские конституционные законы (РКЗ), направленные на обеспечение стабильности органов государственной власти, к примеру:

О Конституционном Собрании РД;

О выборах Главы государства (Республики);

О Правительстве Республики Дагестан;

О Парламенте Республики Дагестан;

О Конституционном Суде РД;

О порядке назначения (избрания) на должность мировых судей в Республике Дагестан и т.д.

В соответствии со ст.81 Конституции РД законы и постановления Народного Собрания РД принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Народного Собрания, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией РД. Это есть общее правило. В случае издания в Республике Дагестан республиканских конституционных законов процедура их принятия должна быть более сложной, они должны приниматься квалифицированным большинством 2/3 или 3/4 от общего числа депутатов. Принятые таким образом законы не подлежат отлагательному вето Председателя Государственного Совета РД - главы государства.

Совершенствование законодательства - это объективный процесс общественного развития. Актуальность данного вопроса заключается и в том, что законодательство - это один из государственно-правовых признаков РД, характеризующий его конституционно-правовой статус, поэтому совершенствование законодательства есть и повышение правового статуса РД. В этом плане Российская Федерация не ограничивает субъекты Федерации (РД) в избрании формы правового акта (республиканские конституционные законы или принятие кодексов). Но такие правовые акты должны издаваться с соблюдением принципа обоснованности такого выбора, достаточности такого материала.

Многие субъекты Федерации принимают правовые акты в форме кодексов. Например, Лесной кодекс имеют Саратовская и Иркутская области. Оригинальным является изданный в Воронежской области - Избирательный кодекс, а в Ставропольском крае - Иммиграционный кодекс.

Принимаемые в регионах законы в форме основ и кодексов не всегда специфичны, они дублируют федеральные кодексы и охватывают небольшой нормативный материал, т. е. их принятие не обусловлено необходимостью11 См.: Тихомиров Ю.А. Развитие законодательства субъектов Российской Федерации // Право и экономика. 1998. № 1. С.10..

Поэтому необходимо учитывать, что не всегда обосновано использование наименования «кодекс» для акта, «который ни по содержанию, ни по уровню законодательного обобщения не может претендовать на такую форму»22 Тихомиров Ю.А., Юртаева Е.А. Кодекс в системе законодательных и иных правовых актов // Журнал российского права.- 1997.- № 4. -С.10..

Вышеуказанные требования необходимо соблюдать при издании кодифицированных законодательных актов в Республике Дагестан.

15. Важной конституционной новеллой, которая существенно расширяет правовой статус РД, является положение ст. 77 Конституции РФ, согласно которому система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно /самостоятельность в сфере государственного строительства/ в соответствии с основами конституционного строя РФ и федеральным законом об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.

Постановлением Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края разъяснено , что «конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти»33 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края // Вестник Конституционного Суда РФ. - 1996. №1. . При этом не разъясняется, что понимается под словом «в основном». Кроме того, в соответствии с ч.2 ст.77 Конституции РФ только в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъекта РФ органы исполнительной власти РФ и ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти в РФ, т.е. в остальной части органы исполнительной власти субъектов Федерации самостоятельны. Самостоятельны органы государственной власти РД по тем вопросам, по которым осуществляют собственное правовое регулирование /принятие бюджета и т.д./. Далее, в Конституции РФ не упоминается о взаимоотношениях с законодательной властью субъектов Федерации. Поэтому данное положение является дискуссионным, не бесспорным.

В своем особом мнении член Конституционного Суда РФ Н.В. Витрук отметил, что «соблюдение основ конституционного строя и общих принципов, установленных федеральным законом, не означает копирование федеральной схемы взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, установления единообразия для всех субъектов Российской Федерации"11 Вестник Конституционного Суда РФ. -1996. -№1.-С.22.

В своем особом мнении по тому же делу член Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиев также отметил: «Конституционный принцип разделения властей /ст10 Конституции РФ/ не означает, что все субъекты РФ должны исходить из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти… федеральное конституционное право и конституционное право субъектов Федерации должно иметь не максимум, а минимум однородности»22 Там же. С.27..

Органами государственной власти Республики Дагестан являются: Народное Собрание РД, Государственный Совет РД, Правительство РД, которые по структуре, механизму образования, компетенции отличаются от аналогичных органов государственной власти других субъектов Федерации. Это и есть реализация самостоятельности на практике.

Суть схемы взаимоотношений законодательной и исполнительной властей субъекта Федерации образно замечена в следующих словах: "Каковы отношения губернатора с региональными законодательными учреждениями, таковы и уставы регионов России"33 Чернобель Б.Г. Противоречия и пробелы в конституциях и уставах субъектов Федерации необходимо преодолеть // Журнал российского права.- 1997. -№4. -С.61., то есть объем полномочий той или иной ветви власти зависит от соотношения политических сил в регионе.

  • 16. Как повышение правового статуса субъекта Федерации /РД/ необходимо расценивать законодательное закрепление принципа "конкурирующей компетенции"11 См.: Страшун В.А. Учитывать политические последствия разделения полномочий между Федерацией и ее субъектами: Материалы конференции в ИзиСП. Договорные формы и принципы федеративных отношений в России // Журнал российского права. -1997. -№2. -С.28. по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Сущность данного принципа заключается в том, что по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов в случае отсутствия /не издания/ федерального закона, субъект Федерации - Республика Дагестан - может принять собственный нормативный акт, который приводится в соответствие с федеральным законом по принятии федерального закона. Такое право субъекта Федерации вытекает из Постановления Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона - Читинской области от 1 февраля 1996г22 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края // Вестник Конституционного Суда РФ. -1996.- №1. -С.40..
  • 17. Существенным новшеством в правовом статусе Республики Дагестан явится введение института мировых судей. В Дагестане, как и на территории России, в советский период истории развития не был предусмотрен институт мировых судей. Порядок назначения, структура, компетенция мировых судей должна быть регламентирована федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации , в том числе и законом Республики Дагестан.
  • 18. Важное значение имеет то, что впервые на конституционном уровне закреплено существование независимой от государства системы народовластия - органов местного самоуправления. Последние составляют одну из основ конституционного строя (ст.8 Конституции РД и ст.12 Конституции РФ).

Признание и гарантирование местного самоуправления имеет большое значение, поскольку местное самоуправление включает в себя различные территориальные формы непосредственной демократии (сходы, собрания граждан, местные референдумы), посредством которых решаются вопросы местного значения.

Таким образом, в затронутом вопросе дан сравнительный анализ правового статуса РД на современном этапе, обобщены наиболее важные изменения, которые характеризуются как расширение правового статуса РД ,обоснованы отдельные положения, которые, по мнению автора, способствовали бы дальнейшему повышению правового статуса РД.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   Загрузить   След >