Взаємодія соціальної правової держави і громадянського суспільства

Громадянське суспільство є продуктом історичного процесу. Теорія і практика громадянського суспільства почали розвиватися з XVI ст. На сьогодні відповідна теорія дає загальне уявлення про громадянське суспільство, його основні ознаки та інститути. Потреби розробляти якусь особливу українську теорію громадянського суспільства немає, але, спираючись на світовий досвід, треба формувати вітчизняні інститути громадянського суспільства. Йдеться не про механічне привнесення на наш грунт тих чи інших інститутів громадянського суспільства, які мають достатній ступінь зрілості, а про їх еволюційне запровадження з урахуванням внутрішніх особливостей і можливостей, а також фактору часу. За будь-яких умов намір побудувати громадянське суспільство має грунтуватися на головному відправнику - принципі пріоритету прав і свобод людини і громадянина перед суспільними і державними інтересами.

Громадянське суспільство є ширшим і змістовнішим поняттям, ніж поняття держави, воно характеризується більш різноманітною сукупністю ознак. Громадянське суспільство - це соціальний фундамент держави і одночасно соціальне середовище, в якому функціонує держава.

В теорії розрізняються два загальних підходи до характеристики громадянського суспільства в контексті явища держави. Перший виходить з того, що громадянське суспільство є певним станом соціуму. За цим підходом громадянське суспільство - це продукт розвитку держави, в якій політично забезпечено і юридичне закріплено основні права і свободи індивіда. Таке трактування громадянського суспільства зводить його до ідеї правової держави, а саме громадянське суспільство розглядається як феномен буржуазної цивілізації.

Другий підхід вбачає громадянське суспільство як особливу позадержавну сферу, систему незалежних від держави відносин та інститутів. У межах цього підходу існують дві точки зору на поєднання “політичного” і “соціального” в системі інститутів громадянського суспільства. Згідно першої інституційною основою громадянського суспільства є соціальні групи, організації і рухи “неполітичного характеру”. Згідно другої громадянське суспільство є політичним феноменом, оскільки йому властивий не тільки соціально-економічний, але й політичний вимір. Згідно з таким підходом, інституційна структура громадянського суспільства включає не тільки соціальні рухи й інші непартійні громадські організації, а й політичні партії. Саме остання точка зору, на думку дисертанта, більш точно відображає реальну суспільно-політичну картину.

Для характеристики правової держави в контексті громадянського суспільства важливим є питання взаємозв'язків цих явищ. Такі взаємозв'язки можуть бути різноплановими й різноаспектними - з погляду їх суті і форми, співвідношення державних і суспільних інститутів.

Формою взаємодії правової держави й громадянського суспільства, держави і суспільства взагалі, є політичний режим. Одним з різновидів політичних режимів є авторитарний. Певні “організаційні” переваги авторитарного режиму надають йому привабливості й спонукають владні структури у так званих посттоталітарних країнах до застосування притаманних йому методів як досить ефективного засобу проведення радикальних реформ. Елементи авторитаризму виявляються в ряді колишніх радянських республік. Республіки із змішаною - президентсько-парламентською чи парламентсько-президентською - республіканською формою державного правління взагалі нерідко тяжіють до авторитаризму.

Демократичний політичний режим, який неможливий без правової державності, грунтується на партнерських відносинах між державою ї громадянським суспільством. Він може функціонувати лише за наявності ефективних засобів реального впливу громадянського суспільства на державу, якими є засоби (механізми) прямої і представницької демократії.

Громадянському суспільству відповідає не просто держава, а держава демократична, правова. Але це не виключає певних колізій між ними, які можуть виникати при функціонуванні конкретних державних і суспільних інститутів через недосконалість законодавства, практики його застосування тощо.

Визначальним у проблемі взаємодії громадянського суспільства і соціальної правової держави є те, що члени суспільства, утворюючи державу для регулювання спільних інтересів, наділяють її відповідними владними повноваженнями, тобто делегують їй частку своєї суверенної влади і тим самим добровільно обмежують власну свободу. Основою громадянського суспільства є те, що воно через закон (право) делегує державі владу, встановлює межі державного регулювання суспільного життя, виходячи з конкретних соціально-економічних і політичних умов. Від обсягу делегованих державі функцій з управління суспільством залежить сфера самоорганізації і саморегулювання самого суспільства.

Визначимо актуальні напрями побудови соціальної правової держави і становлення громадянського суспільства в Україні:

в галузі політичній - закріплення багатопартійності, створення державою на основі закону рівних умов для діяльності політичних партій, -інших, об'єднань громадян; унеможливлення монополізації державної влади однією партією; проведення виборів на реальній багатопартійній основі;

в галузі ідеологічній - неможливість проголошення єдиної партійної ідеології державною та закріплення цього в законодавчому порядку, не кажучи про конституційний рівень; відокремлення церкви від держави; деідеологізація освіти, науки і культури, всієї духовної сфери суспільства на основі конституційного гарантованого права на свободу думки, совісті й сумління;

в галузі публічного владарювання - децентралізація публічної влади на підставі зміцнення місцевого самоврядування, зняття надмірної державної опіки над “територіями”;

в галузі економічній - приватизація державних і комунальних підприємств; невтручання держави та її структур в безпосередню господарську діяльність підприємств незалежно від форм власності; свобода підприємництва і договорів.

Соціальна правова держава є такою формою організації соціально-економічного життя, яка найбільшою мірою сприяє виникненню і розширенню нових, нетрадиційних форм ринкового характеру. Йдеться передусім про те, що соціальна правова держава створює всі умови для розширення економічної свободи людини, її економічної діяльності. Це означає певну свободу утворення різного роду підприємств, розвиток малого бізнесу в усіх формах власності й господарювання, вироблення системи юридичних гарантій і державної підтримки підприємництва, регулювання економічної діяльності виключно законами, а не адміністративними методами.

Регулювання соціально-економічних процесів потребує раціонального поєднання централізованих і децентралізованих начал, що в свою чергу викликає необхідність формування системи адміністративно-територіальних одиниць - регіонів. Це є тим більш нагальним, що Україна фактично складається з масштабних регіонів, які нерідко значно різняться за своїми географічно-кліматичними умовами, економічним розвитком, демографічним станом тощо. Адміністративно-територіальний устрій України повинен забезпечувати можливість оптимального регулювання їх соціально-економічного розвитку.

Державна регіональна політика особливо необхідна в перехідний період від централізовано-планової до змішаної багатоукладної економіки. Вона може розглядатись в двох взаємопов'язаних аспектах. Перший - це конституційно-правовий аспект. Йдеться про закріплення основних засад регіональної політики в Конституції України, що має відбитись у співвідношенні повноважень глави держави, парламенту й уряду, державних органів на рівні регіонів, у повноваженнях органів місцевого самоврядування. Другий аспект - економіко-правовий. Він може бути розкритий через бюджетну політику, політику податків, субвенцій тощо і через відповідне законодавче регулювання.

Зазначені фактори мають вирішальне значення і у визначенні та формуванні адміністративно-територіальних одиниць. Вбачається, що нинішній адміністративно-територіальний устрій України не відповідає усім необхідним умовам. Сучасні адміністративно-територіальні утворення (одиниці) істотно відрізняються одне від одного за багатьма важливими показниками, особливо економічними і демографічними. Це негативно впливає на ефективність управлінської діяльності. У сьогоднішніх умовах адміністративно-територіальний устрій має бути максимально наближеним до реальних потреб місцевого самоврядування. Це означає можливу оптимізацію зміни меж (збільшення) його адміністративно-територіальних одиниць - нинішніх областей, які за своїми розмірами унеможливлюють органічне поєднання державного управління в масштабах області з місцевим самоврядуванням.

Соціальна правова держава передбачає оптимальну модель організації влади в регіонах, побудовану на принципах децентралізації влади. Саме унітарно-децентралізований тип політико-територіальної і адміністративно-територіальної організації (устрою) України має забезпечити централізацію влади і самостійність регіонів.

Другий розділ "Ознаки соціальної правової держави в умовах сучасної України" присвячений аналізу правових характеристик соціальної держави і соціальних характеристик правової держави.

Правові характеристики соціальної держави, її своєрідний юридичній вимір, розкриваються у двох аспектах - соціальному і власне юридичному. Перший аспект пов'язаний із загальним поняттям права, його соціальним розумінням, другий - насамперед із поняттям закону як втіленням права. Поняття права, від якого походить поняття правової держави, розкривається саме через певні соціальні категорії, асоціюється загалом із соціальною справедливістю.

Світовий досвід розвитку демократичних держав та узагальнення наукових досліджень проблем правової держави дозволяють визначити такі основні правові характеристики соціальної держави: визнання людини, її життя і здоров'я, честі і гідності, недоторканності і безпеки найвищою соціальною цінністю; пріоритет прав і свобод людини і громадянина; верховенство права як вищої справедливості; реальна рівність усіх перед законом; наявність гарантованої системи соціального захисту вразливих верств населення; визнання права приватної власності непорушним; визнання народу реальним носієм суверенітету і єдиним джерелом влади; практичне дотримання принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову; гарантування та державна підтримка місцевого самоврядування населення. Можна сформулювати й інші, конкретніші правові характеристики соціальної держави, але вони значною мірою охоплюються названими вище.

У цьому зв'язку постає питання про роль і значення нового конституційного інституту - Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Відповідний інститут у світовій практиці має загальну назву омбудсмана. В теорії конституційного права діяльність омбудсмана звичайно розглядається як одна із форм парламентського контролю за виконавчою владою, що існує за умов парламентарних і змішаної республіканської форм державного правління. Закон України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” встановлює статус відповідної посадової особи в цілому подібний до статусу “традиційного” омбудсмана.

Зокрема, в статті 4 цього Закону зазначено, що Уповноважений є "посадовою особою, статус якої визначається Конституцією України, цим Законом, Законом України “Про державну службу”. На нашу думку, Уповноваженого бажано було б визначити як посадову особу Верховної Ради України. Це узгоджується з формулюванням ст.101 Конституції України, за яким парламентський контроль у відповідній сфері здійснює Уповноважений. До того ж визначене в Законі коло “адресатів” в діяльності Уповноваженого є чи не найширшим у світовій практиці. З цього випливає питання щодо реальності (ефективності) його дій у всіх відповідних випадках.

Певну роль у захисті прав людини покликаний відігравати Конституційний Суд України. Для України оцінка конституційної юрисдикції як інструменту захисту прав людини, на думку дисертанта, є передчасною. Водночас немає підстав стверджувати, що роль єдиного органу конституційної юрисдикції у захисті прав людини зведена нанівець.

Важливою правовою характеристикою соціальної держави є верховенство права. В широкому сенсі згадуваний вище принцип верховенства права обумовлений загальносоціальним змістом поняття права як вищої справедливості.

Названа характеристика соціальної держави передбачає розмежування права і закону. Ототожнення закону і права призводить до того, що за право видається будь-яка нормотворча діяльність владних органів. Історія свідчить, що на законах, їх суворому дотриманні можуть грунтуватися деспотичні і авторитарні режими, однак закони при цьому не відповідають вимогам права як синоніму справедливості.

У зв'язку з цим треба віддати належне українській правовій думці, завдяки якій в Конституції України (стаття 8) проголошено принцип не верховенства закону, а верховенства права. Тим самим визначається верховенство права (в його загальносоціальному смислі) і над державою, і над законом. Тим самим визначається, що і закон має бути правовим, без чого немислима й сама правова держава.

Стосовно ж правозастосування, доречно вести мову про принципи не лише верховенства права, а й, насамперед, верховенства закону, маючи на увазі ієрархію діючих нормативних актів. Верховенство закону можна вважати чинником принципу верховенства Конституції України. Правопорядок визначається ієрархічною системою норм, очолюваною конституцією. Тому закони, створені поза визначеною конституцією процедурою або з її порушенням, не відповідають основоположній нормі й не можуть діяти. Інакше розривається “тканина” ієрархізованого у відповідний спосіб правопорядку, і він по суті ліквідується.

Характеризуючи зміст принципу верховенства закону, треба зазначити, що вплив Конституції України на законотворчість не зведений виключно до нормативного “імпульсу” у вигляді відповідних посилань і відсилань в її тексті й до встановлених нею процедур законодавчого процесу. Конституція об'єктивно формулює загальні цілі законотворчості, забезпечує наступництво розвитку і стабільність системи права, визначає системоутворюючі зв'язки різних нормативно-правових актів між собою і, насамперед, із законами. Сам же відповідний “імпульс” нерідко має чіткий предметний характер, існує у вигляді вимоги прийняти конкретний закон. Такі закони звичайно деталізують зміст окремих конституційно-правових інститутів або визначають статус певних державних органів або чинників адміністративно-територіального устрою.

Ідеальним для держави має бути становище, коли в суспільстві функціонує єдина, органічна система права, яка грунтується на принципі верховенства закону. Можливо, доцільним було б функцію контролю і реєстрації відомчих актів покласти на Верховну Раду України, яка об'єктивно покликана забезпечувати дотримання принципу верховенства права і похідного від нього - принципу верховенства закону.

Серед правових характеристик соціальної держави особливе місце займає визнання народу носієм суверенітету і єдиним джерелом влади. Правовий аспект влади народу полягає в тому, що народ здійснює владу через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії. Наголошуючи на винятковій ролі референдуму як форми прямої демократії, треба водночас мати на увазі, що цим демократичним “знаряддям” необхідно користуватися обережно. У цьому зв'язку в літературі доречно звертається увага на те, що інститут референдуму не можна сприймати як абстрактно демократичний і головним фактором в його конкретній оцінці виступає розклад політичних сил у суспільстві на момент проведення відповідного голосування.

До викладеного треба додати, що в Конституції України відсутній такий інститут прямої демократії як народна законодавча ініціатива, передбачений в конституціях цілого ряду європейських держав (Австрія, Білорусь, Іспанія, Польща, Румунія, Швейцарія тощо) та в конституціях ряду штатів США. Це можна вважати її недоліком. На нашу думку, відповідне нововведення є бажаним.

З питанням про народ як єдине джерело влади тісно пов'язаний такий чинник соціальної правової держави, як поділ влади на законодавчу, виконавчу та судову. Оскільки державна влада має єдине джерело, то це насамперед визначає її головну характеристику чи ознаку, яка полягає в єдності цієї влади. Значення ідеї поділу влади в зарубіжній політико-правовій думці не абсолютизується. Цій ідеї надають насамперед політичного звучання і не фокусують увагу на її юридичному змісті. Водночас, вона має і прикладне значення, її реалізація в текстах основних законів створює той стрижень, на якому будується конституційний механізм здійснення державної влади, конструюються взаємовідносини між вищими органами держави.

Знаменним є і те, що до ідеї поділу влади звертаються майже кожного разу, коли в конкретній країні виникає проблема “нового старту” в її державно-політичному житті, коли ставиться завдання докорінного реформування або побудови державності. У кінцевому рахунку, в міру формування соціальної правової держави в Україні проблема поділу влади дедалі переходитиме із політичної у суто практичну площину, набуваючи характеру проблеми простого поділу праці у сфері державного владарювання.

У міру побудови соціальної правової держави в Україні посилюватиметься тенденція децентралізації публічної влади на користь місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування не є формою децентралізації державної влади, що має відбуватись на рівні місцевих державних адміністрацій. Саме природа громадянського суспільства, в центрі якого знаходиться громада і людина, обумовлює сутність влади, яку здійснюють її органи Якщо вже говорити про децентралізацію влади, то про децентралізацію влади взагалі, влади народу, а не державної влади.

Місцеве самоврядування - це влада самостійна і особлива, в ній найбільш адекватно відбивається зміст громадянського суспільства. Вона є громадівською владою, а тому не можна погодитися з твердженням, що правоздатність територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення є не природною та невід'ємною, а встановленою законом. Навпаки, права (влада) громади і є природними та невід'ємними. Це відповідає й конституційному положенню, що народ є єдиним джерелом влади (влади взагалі, а не державної влади). А якщо це так, то місцеве самоврядування - це не децентралізована державна влада, а самостійна громадівська частина народної влади (влади народу) взагалі. Те, що місцеве самоврядування закріплене законом, суті не міняє, адже закон також “йде” від народу і від громадянського суспільства. Але оскільки місцеве самоврядування здійснюється у державі, і повноваження відповідних органів передбачені у Конституції України та законах, воно не може не мати певного “державного” характеру.

За будь-яких умов, побудова правової держави об'єктивно можлива лише при гармонійному регулюванні відносин на рівні територіальних громад та держави. В Україні треба подолати надмірний централізм на рівні державних органів на користь максимального розширення повноважень на місцях. Доцільним було б обрання керівників обласних державних адміністрацій з одночасним затвердженням їх на посаді главою держави. При цьому виборці або безпосередньо, або через органи місцевого самоврядування повинні мати право на дострокове припинення їх повноважень.

По-різному тлумачиться в юридичній теорії і ідея соціальної держави. Найбільшу увагу їй приділено в німецькій літературі. Іноді цю ідею пов'язують з узагальненим поняттям соціальної справедливості, з наявністю певного рівня добробуту та культури, доступного усім верствам і групам населення. В іншому випадку вважають, що ідея соціальної держави відображає посилення ролі держави в регулюванні соціально-економічних процесів. Засадовим є положення статті З Конституції України, за яким “людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю”. Це й визначає узагальнено соціальну спрямованість держави. Доречно наголосити, що ця конституційна засада підкреслює нерозривність понять соціальної правової держави і громадянського суспільства.

У громадянському суспільстві, економічною основою якого є вільний ринок, надзвичайно важливим є інститут власності, її соціально-правовий зміст. Йдеться про соціальну спрямованість цього інституту. Відповідна засада соціальної держави знайшла своє відбиття у статті 13 Конституції України. В ЇЇ частині третій закріплено положення про те, що “власність зобов'язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству”. Четверта частина статті 13 Конституції України зобов'язує державу забезпечити соціальну спрямованість економіки. Для цього держава має створити відповідну правову базу з тим, щоб регламентувати соціальну функцію власності.

Засадою соціальної держави є і закріплення в Конституції України відповідних соціальних (соціально-економічних і соціально-культурних) прав індивіда. У широкому розумінні всі права і свободи індивіда як соціальної істоти є соціальними правами. Серед них можна виділити ті соціальні права, які безпосередньо визначають матеріальні умови життя людини. Ці права зафіксовані у десяти статтях Конституції України (статті 41-50), і охоплюють права на власність, підприємницьку діяльність, на працю, заробітну плату і відпочинок, соціальний захист, житло, достатній життєвий рівень, охорону здоров'я тощо.

Частина теоретиків права не відносять більшість із зазначених прав до загального каталогу прав і свобод. При цьому наголошується, що на основі відповідних конституційних положень не виникають суб'єктивні права, які можуть бути захищені в суді. А саме останнє визначає природу реальних прав і свобод людини і громадянина.

Вказаний вище перелік соціальних прав починається з основного права - права на власність. Основним це право є тому, що власність, високий рівень матеріальної забезпеченості є запорукою і основою практично усіх особистих прав і свобод. З іншого боку, необхідно зазначити, що право на власність (право приватної власності) нерідко розглядають як одне з особистих прав, одне з природних прав людини. На нашу думку, право на власність можна сприймати не тільки як одне з прав індивіда, а і як своєрідний стрижень, основу сукупності його прав і свобод, яка визначає їх загальний зміст і природу.

Для того, щоб правова держава могла належно здійснювати свою соціальну функцію, відносини власності та їх правова регламентація мають бути стабільними, а права - гарантованими. Сьогодні загальний стан правового регулювання сфери реалізації соціальної політики не відповідає завданням забезпечення соціального захисту населення в суспільстві з економікою перехідного типу. Наслідками цього є, зокрема, відсутність уніфікованого підходу до розвитку відповідного законодавства, некоординованість змісту правових актів різного рівня, наявність законодавче не вирішених питань, що мають принципове значення для формування системи соціального захисту. Ключові напрямки реформування системи соціального захисту населення мають визначатися, виходячи з необхідності диференційованого підходу до способів і темпів реформування системи соціального страхування за основними секторами. Зокрема, доцільно законодавчо передбачити:

встановлення пенсійного страхування та трьох форм і рівнів пенсійного забезпечення, що включають соціальну пенсію, пенсію загальнообов'язкового державного соціального страхування та додаткову пенсію, а також встановлення гарантій надання державної підтримки системам пенсійного забезпечення;

визначення засад функціонування бюджетно-страхової медицини як необхідного етапу організаційно-фінансових змін у сфері охорони здоров'я, а також встановлення відповідних видів соціального страхування, пов'язаних з ризиком втрати здоров'я та працездатності;

- встановлення основних норм соціального страхування від нещасних випадків і професійних захворювань, пов'язаних з виконанням трудових обов'язків;

визначення основних засад надання державної допомоги малозабезпеченим громадянам на основі так званого прямого соціального контракту з визначенням ступеню нужденності сім'ї чи окремої особи.

Формування соціальної політики правової держави має починатися з розробки спеціального законодавства у сфері соціального захисту і соціального забезпечення населення в цілому у відповідності до європейських і світових соціальних стандартів з врахуванням вимог міжнародних угод, що діють у соціальній сфері, в яких Україна є стороною. Сьогодні бажано розробити і поступово запровадити Державну програму соціальних заходів. Ця програма повинна отримати правове закріплення в низці нормативно-правових актів, таких як Соціальний кодекс, закони “Про бідних”, “Про соціальну допомогу слабозахищеним верствам населення” тощо. Тільки соціальна правова держава може відновити традиційні для України форми піклування про людину, забезпечити рівність і стабільні умови для своєчасної і належної реалізації економічних, політичних, культурних надбань українського суспільства.